政大課程：比較政府與政治精華6-政府體制

1.        總統制:美國聯邦政府分立又制衡，美國實施總統制，但怕總統濫權，這情況在其他實施總統制的國家可能產生此結果，分立和制衡若權則相衡，美國國會很powerful，有幾千人，可落實監督，國會不可說自己才有民意基礎，總統也有，這是非常不同的制度設計，不可說議會至上，行政權同樣有民意基礎，兩者互相分立又制衡。美國參眾議院通通是由人民投票產生出，眾議員每年都在忙選舉，任期兩年，有435席，每次改選一半，參議院則是每州兩名，任期六年，100席，每兩年改選1/3

2.        美國總統制運作精神，立法跟行政都對人民負政治責任，國會不可強迫總統去職，總統也不能解散國會，總統可任命三千人左右，有其他重要高階文官也是總統任命，這些人跟他同進退，這就叫政務任命，行政權絕不可以是國會議員，總統了不起去國會發布報告，國會不可對他質詢，但須經常邀請國會領袖進行非正式會談

1.        一致性政府:立法行政所屬政黨相同；分裂性政府:可能參眾其中一院跟總統屬不同政黨，最慘的是兩院都跟總統屬不同政黨，同一政黨總統要的經費比較不會砍，屬不同政黨可能會造成僵局，一致性也不保證不會造成僵局，因為選區不同，可能壞損害到他們利益，所以不斷溝通協調談判妥協，才是最重要的
議會內閣制黨紀通常強，議會內閣選舉是選政黨，美國總統制黨紀不強，因此總統雖選上了，通常黨主席不重要，靠當事人去搞定，歐洲屬極右派，一定反對移民，那誰移民歐洲，土耳其那些人，有政黨反對移民，得到很多選票，這樣下去是否會造成極端的納粹主義，美國利用移民政策使之強大，如果台灣有諾貝爾得主，想移民美國，美國保證幫她辦好手續，這些人進去這國家一定溫文儒雅，美國另一個問題，德州農民從哪裡來，美國很多農民從墨西哥偷渡進來，若缺少這些人，美國就沒勞動力了，民主黨認為政策應該更開放一點所以在討論要不要大設，作為人的基本尊嚴，台灣制度、運作概念很像美國，但我們為何會有僵局，因為我們總統無法讓總統制有效運作，總統至少要取得半數支持，總統要怎麼跟國會互動，通常是訴諸民意，美國羅斯福爐邊談話，要推新政，一方面透過國會說服，另一方面對著收音機撥放，德國威瑪憲法，學芬蘭採用半總統制，德國上面有波蘿的海，上面是芬蘭，繼續實施的國家沒那麼多，最常引用的是法國第五共和，第三第四是議會內閣制，法國實施議會內閣制那段時間聯合政府經常垮台，政局不太安定，行政權的半總統制，台灣非常多人研究半總統制，全世界有五十多個國家採行不同的半總統制，蘇聯解體完，中歐國家很多都實施半總統制，另一個是非洲也很多受法國影響而實施，在亞洲就台灣

2.        Duverger認為半總統制裡的行政體系有三個特點，有直接民選總統，有一定權力，有非民選的總理，總理主導內閣，內閣跟議會互動行使行政權

3.        一類叫總理總統制，一類叫總理議會制，總理領導真正政府，議會相信他就繼續幹，總統議會制總統為實際老闆，有民意基礎，總統議會制，總理像執行長，總統可解散議會

1.        半總統制:直接民選總統、固定任期、總統向議會負責，但不可要求其去職，行政立法分立，雙首長制，總統總理關係，議會試管總統或總理關係複雜，民選總統跟議會若同政黨，總統議會制出現機率較高，若不一致則總理議會制出現機率較高
法國實施議會共和制多年，第五共和才用半總統制，法國議會是兩院制，國民議會最重要，相當於下議院，任期五年，有577人，參議院則是間接選舉選出

2.        英國選舉剛落幕，本以為無一政黨過半，但保守黨過半，民調中心出來道歉，保守黨自己可組多數黨，最大的票跑去蘇格蘭國家黨，大英南邊是保守黨，北邊是工黨

3.        半總統制下的行政權強化，弱化立法權，他們擔心議會太強，討論政府體制一定是立法權先談，再談行政，法國第五共和反之，先談總統，再談政府，最後談議會，沒立法的政府可完全決定要怎麼做，國會正常會期十月到六月，國會審預算也有細部歸類，國會不要干預細節，若立法沒審該法案，政府可直接把反案付諸實施，這好像嚴肅干預國會自主，半總統制以傾向行政權為主，總統任期五年，連任一次，法國一開始時，總統不是直接民選，後來因為軍事上的關係，國內認為須更強的強人，所以總統改成直選

4.        半總統制實施國家五十幾個，有的非民選，如德國(有人說是議會內閣制)，是國會推舉的，法國第五共和明文規定總統和總理的角色區別，實際運作可依造憲法規定法國總統是國家的關係，作為國家的領導者，總統有發布緊急權利，為三軍統帥、對外代表國家等等

5.        台灣現討論行政院院長是否一定要立法院行使同意權，憲法上通常不這樣要求，法國是總統要用誰就用誰，總統有任命權，人事權充分掌握，總統知道政府經常要跟議會打交道，通常會任命議會多數黨的人，這是慣例，並不是憲法要求他做的，雖然總理指揮政府，政府一定有最重要的會議，叫內閣部長會議，主席不是總理，是總統主持，政府要討論重大議案一定當時討論，台灣如果要模仿這概念就變成總統主持行政院會，部長會議的行政命令，須總統簽屬同意，很多公共政策不需要立法，可靠政府發布行政命令，完全違反依法行政，讓總統負責要不要簽署行政命令，幾乎沒人懷疑總統職權，在法國常報導總統是誰

6.        總理執掌政府，包括行政和立法權，制定和執行國家政策，總統掌握部長會議，所以運作上必須和總統互動，政府對國會負責，政府總理管軍隊，政務首長不能兼任議員，總統和總理各自有執掌，運作時一定有交集，誰大誰小

7.        法國雙首長制，總統和總理間的行政權是要分享的，若兩者屬同政黨，就是總統制，傾向美國總統制運作，法國分裂政府總統為了推動政務，會選議會多數聯盟頭頭當總理，總統影響力會下降，但政府運作會盡量通總理的，稱為左右共治，較像議會制，原則上當總統的把角色限縮在外交、軍事，只有六七年有左右共治而已

8.        總統和議會:可解散議會，但要先諮詢議會兩院院長，重新選出假設繼續是右派贏，那要一年後才能在解散議會，總統去議會只去發表國情咨文，甚至只要請人宣讀，如果覺得條文不好，總統有權請議會覆議

9.        半總統制下，總統和議會沒太多關係，政治責任是對選民(政府跟議會)，政府可提信任案，國民議會可對內閣提不信任案法國讓這機制是存在的，是對總理領導的政府，通過後總理去職，總統照做，十分之一以上連數可提出，四十八小時後表決，過半數才通過，同會期不可超過三項，美個議員同會期不可連署三次，若通過，政府改組，總理總辭

10.     半總統制在法國，議員繼續留著，議會內閣制大家都是議員，通過不信任案會說接受，內閣總辭，重新改選，這兩個概念不太一樣

11.     中央政府:原來政府體制並非讓總統那麼有權，可整個政治環境動盪，需要強而有力的總統，用臨時條款讓總統擴權，雖沒更動憲法原文，整部中華民國憲法修了四次，有些跟政府體制有關，臨時條款從1954到1972修四次，臨時條款取代憲法條文，解嚴完後廢止臨時條款，回歸憲法本文，1991年修憲，增列了很多憲法修正條文，第一次修改完後到2005年總共修了七次，要理解台灣憲法，不能看本文，增修條文很多是要讓本文停止適用或修改

12.     原始的是怎麼設計的，半總統制，憲法當初設計的人，朝向議會制運作，1946年到目前還有效，運作精神要朝議會內閣制，總統是國家崇高元首的角色，1945年二戰結束，中華民國政府要運作，但政治動盪，因此馬上有臨時條款，轉向傾向總統制運作的半總統制，半總統制下有五個憲法權利機關，行政權有兩個，總統對國民大會負責，行政院對立法院負責，五權只考是立法監察行政司法，還有國民大會、總統，七個權利機關，總統、國民大會是特殊情況才用得權利機關，立法權包括三個，西方國會兩院，我們卻三院:國民大會，任期六年，總統副總統由他來選，不會每天做這件事啊，重要的選出總統副總統，修改憲法、制定和行使創制複決，直接代表人民行使創制法律案，國會自己提案，創制法律，複決立法院提的法律案，但較少見

13.     第二個立法權:立法院，國家最高立法機關，立法院民選產生，代表人民行使立法權，包括議決法律案和預算案，處理國家間的衝突是屬於立法的一部份，國家其他重要事項，當初憲法較傾向議會內閣制，因把立法院當成重要的國家意志形成之處

14.     監察院，對監察定義廣，行使同意權、彈劾、審計也是，糾舉是對事情做得好不好提出不同看法，監察院間接選舉產生，由各省市議會選舉產生，有間接民意，所以立法權範圍廣

15.     不像議會制:明文講說國民大會代表不得在選區兼任現任官吏，四川可去浙江省兼，A區可去B區，立委就像美國總統制，不可當官，監察委員不能做公職、執行業務，概念更廣，不可開業，立委卻可以開業經商，公職不只只政府部門行政體系，民代也是公職，如果把議員當公職就不可，若不是監委就可當議員

3.        總統六年，配合國民大會任期，連任一認為限，總統只有以下權力:國家元首、三軍統帥、任免文武官員…
議會制(parliamentary system):歐洲國家，像英國，亞洲的日本，日本一開始在實施立憲時學的是英國，美國在二後曾監管日本，試圖影響他們的運作，但日本還是不改議會制，因為日本實施議會制蠻長一段時間，他沒有廢天皇，有king的概念，很難接受由人民選出來的總統，象徵就變得很怪，亞洲太平洋沿岸，大部分都實施總統制，像韓國、菲律賓，中國也偏向雖然他不是民主國家，越南、緬甸、泰國(有皇帝跟總理)、印尼、跟當初殖民歷史有關

4.        總統制:美國、太平洋沿岸(受美國影響，二戰後美國變為世界強權)、拉丁美洲(可能是地緣的關係，靠近美國，美洲只有加拿大，英語系的國家，所以是議會制)

5.        半總統制(semi-presidential system口語:雙首長制):始祖是芬蘭，並非法國，德國也是半總統制

6.        議會制:權力分立不制衡、立法權沒能力制衡行政權，這也符合設計本意，這國家最重要的權力機關是立法權，就是議會(國會等立法機關)，議會制下只有一種選舉，選議員，國家重大政策由議會決定，非行政部門，雖然分立，但立法權較重要，沒機關可挑戰他只要在議會有多數黨，就可立法通過，最上層的領導就是議員，議員掌領行政體系，各部會首長也是現任議員(行政權稱cabinet)，才有投票權，議會的多數黨，決定推任何政策，自己執行，首長監督文官來做，立法行政合一。行政權內閣是議會權力的延伸，因此行政權是臣屬於立法權。我是黨魁，派下面的人執行政策，有時反對黨的黨魁就未必能如此，日本有小黨反對黨的黨魁在大選沒選上的例子，政務機關有最高行政首長，稱之為pm、副首相、次臣(皆為議員)

7.        那誰來組閣，哪個政黨有權力，議會制基本原則，佔過半席次的那個政黨，單一內閣，議會內閣制最典型的，如英國，議會裡某黨的席次都過半。議會裡有多個政黨，都沒過半，多數黨的意義不等於在議會有過半席次，要看有實質影響力的政黨有幾個，這部門有20個部會，至少要有部長+政務次長，20個部門，六十個再加上首相，這些職位都是議員兼任的話，至少要有六十個議員才行，議會總席次要設多一點，至少要一百多個，有前排議員跟後排議員，前排是準備執政的，後排是永遠當議員

8.        單一內閣制是否有多數黨放棄組閣的情況呢?非常罕見，稱之為minority government，英國曾出現過，運作上窒礙難行

9.        聯合內閣:得票率高者找意識形態相近的政黨，一開始介紹政黨屬性意義在此，盡量湊到過半，聯合內閣時，A政黨找B政黨來，那些部歸我那些歸你要簽合約，英國以前是單一內閣，現在是聯合內閣，比利時聯合內閣聯合好幾個政黨(因語言宗教較多元

10.     集體責任制:所有內閣職員應該支持政策，所有內閣職員應支持單位職員的政策，不可要求他辭職，首相辭職，所有內閣職員應總辭，但若單一職員，非首相管理不當的話還是要辭職。

11.     單一內閣，最強的武器就是對內閣提出不信任案，只要議會通過不信任案，內閣就要總辭，總辭就是國會改選，人民決定誰來組閣，民代要改選對他們來說是最痛苦的，要重新贏得民眾支持，議員最怕的就是選舉，雖然有容許不信任案的機制，但不會提的很頻繁，既然通過不信任案，內閣就不能再當太久，要短期完成選舉，大家都很累的，提不信任案的目的是把握下次選舉反對黨會贏才提，台灣選舉競爭要花很多錢，歐洲選舉黨紀強，都是選黨的，台灣則是各人重要，所以說立委改他這個權力，保證不敢提不信任案

12.     德國有議會內閣的精神，但其實是半總統制，日本首相稱內閣總理大臣，其他叫國務大臣，台灣雖沒明文規定，但行政各部會首長都不能是現職軍人，接受提名時就要辭去軍人，像郝柏村，李登輝執政時期，他後面的總統政治手腕都沒他強，他是台灣威權到民主過渡期的總統，1990年代沒人懷疑可能發生軍事政變，因為幾乎所有國家總統制都可能發生軍事政變，或是非憲法規定的轉移，我們則從未發生過，都是依照憲法規定移轉，這是要有技巧，李登輝上台時軍隊抓不穩，他用了一招，請軍隊上將郝柏村，當時為參謀總長，請他當行政院長，郝院長本身就軍方，都要跟各個星星們開會，覺得跟他們開會沒啥了不起的，但被民眾K個滿頭包，他就不敢這樣做了，我們會覺得軍人角色就是在軍隊，當行政院長要遵守文官體系，內閣行駛執政權要對國會負責

13.     (日本憲法67條)內閣總理大臣產生:國會議員中提名，眾議院決定的人選為準，總理大臣都是眾議院多數黨黨魁，職權有時比總統還大，國務大臣中，半數以上國務大臣要由國會議員選任，國務大臣可簽署法案，但內閣總理大臣附屬才生效

14.     (憲法69條)眾議院對內閣可提不信任案，法國內閣可提出信任案，總之提出不信任案通過或信任案被否決就要總辭且改選

15.     德國基本法:聯邦政府由內閣總理跟閣員組成，內閣總理總統提名，議會投票，過半數後當選，若沒過半的話，議會自己選，聯邦總統通常會提多數政黨。

16.     內閣總理提名所有閣員，總理走人裡面的成員都要走人，國防部對武裝部隊有命令指揮權，這就不由內閣總理指揮

17.     德國是多黨制，經常提不信任案，會造成國情不穩，所以有建設性不信任案制度，動議過半後，自己要提出可過半數的內閣，動議才生效，要過48小時後才能繼續投票，但也可能沒過。一般議會內閣制不信任案成立了就內閣總辭，不過就繼續執政。

1.        依法宣布戒嚴，立法院通過或追認，台灣歷史從此開始權國家的戒嚴或地區性的戒嚴，當初蔣中正總統宣布戒嚴事沒根據法律程序走的，完全違憲，1947戒，我懂得戒嚴歷史是很後面了，台灣現討論228或白色恐怖是1950或60年代，政府很多事情可不依法行政，不經法律程序宣判剝奪生命，發布緊急命令，35~44調都沒被修掉，國家碰到重大災難，總統就可請行政院決議，發布緊急命令，立法院不同意緊急命令無效，修了這項，構成事由做了調整，緊急命令跟戒嚴不同，要使用私人財產要依法行政，政府機器設備不夠可增調民間的，總動員法讓政府做事就用該法
要起訴總統是要採取憲法職權說還是影響力說，如果採職權說，重要條文就統帥陸軍，為實權，對外代表中華民國為儀式性質，至於條約宣戰媾和是要向立法院提，並非總統自己決定，也不能自行決定用何官員，依法授予榮典:對國家有貢獻的人往生了，會授與褒揚令，這要依法，若依法就是程序要回到行政院，就有人說應該用影響說，因為他是民選，行政院長又是他任命的，所以有影響力

2.        行政院是國家最高的行政機關，在我們解釋就是主要的政策工具叫行政，行政院長須總統提名不須立院同意任命，副院長或下面這票人不需立法院同意，行政院長提名，總統任命，按照本文應為行政院長決定人選，憲法本文沒說總統可否拒絕人選

3.        行政院長代理總統最多三個月，代表國家穩定性和尊榮性，因此總統任期內除非被罷免解職，不然不涉及內亂外患，即使有具體事證指控總統，檢察官就受理案件，等總統卸任才啟動

4.        在憲法57條(原條文，現有增修條文)集中在行政院和立法院的關係，行政院要施政方針報告，執政黨也可對政策做討論，行政重大部會報告說想做甚麼事情，立法院有角色可表示贊不贊同，可請行政院變更，很像不信任案，行政院此時要跟總統核可，跟立法院覆議，總統制裡才有覆議，若超過2/3立法委員通過則維持原案，按照憲法原文調漲電費，理由是節省能源反映成本，向立法院報告，立法院做出決議不同意，若超過1/2不贊成維持原案，但立法院若視為重大政策，再提就變覆議案，要超過2/3比例通過不贊成，才不通過，所以對行政院有利

5.        原始的憲法設計是以行政院為主體的半總統制，融合議會內閣制的機制，行政院和閣員不是議員，這就跟內閣制不同，議會內閣制則所有內閣成員都是議員

6.        實施了幾乎四十年的戒嚴，一直到2005年共修了七次，那時要不要修憲主體在國民大會，2000年修憲就是廢止國民大會，1950年一直到1990誰當國大代表，中國每區選出來的，大概有幾百人來台灣，繼續擔任，所以原本任期六年，但透過解釋台灣遭遇重大事情，國大能一直做，結束了才離開，越來越多人往身，母體越來越少，有人質疑那樣怎麼開會，最大的懷疑是台灣人沒有代表，當時有台灣的代表，但人數很少，這在統治正當性上有問題，動員戡亂時期賦予總統權力，他定期從台灣人裡補選，一直到解嚴後，修憲較有可能，因為當時國大代表一派的人，原生地在台灣，跟李登輝總統較近，一次一次修，到最後把它廢除。轉向以總統為主體的半總統制，單一國會、雙首長制

7.        國會變一院制，原本三個國會共同代表，還有監察院，但現在不被認為是國會，立法院113人是用單一選區複數代表制，後來修憲改成單一選區兩票制，一票投政黨，政黨採比例代表制，

8.        立法院做甚麼就是他和行政院交手的事情，他負責審理各項法案，年度預算、戒嚴、媾和，通通要立法部門審議，讓立法權有相當大的權力，至於同意權，以前是國民大會行使同意權，現在通通改成是立法院，司法院大法官、考試院…通通需靠此形式，政務職是任期制的，考試委員一任幾年，法務部的檢察總長並非政治任命，有些獨立機關，中選會、ncc這些最高老闆稱為委員，憲法沒講，法律提行政院長提名，立院同意後任命

9.        提出罷免案:立法院可罷免為何不做呢，台灣任何政治途徑罷免總統不容易，立院由各黨派組成，除非總統做到天怒人怨，只要取得1/3的掌握，就不會通過，通過後要公投，通過門檻很高，所以即使有罷免案，但要通過非常不容易，雖真有人提案過，所以立院不受理

10.     正副總統彈劾案，案子通過交給司法院大法官審理，是政治解決途徑，大法官審理，一樣2/3同意才過，所以不容易，因為台灣是總統制，不能讓總統一直生活在恐懼之中，所以通過機率不大

11.     法理上的領土變更，中華民國固有疆域，沒寫是哪，還主張到蒙古是固有疆域，領土變更就是把此條文修掉，中華民國主權及於台澎金馬，門檻很高，先1/4比例提議，3/4出席，且出席委員要3/4同意，如果1/4不出席，案子會過不了，但憲法修正案就沒啥大問題，那個都走過第一段，有一兩個共識，就好解決，國民黨主張要恢復總統同意權，如果民進黨不出席就沒了，通過後要公告半年三個月內公民複決，期程要趕六月十幾號總統大選，12/16半年到，三月公民複決，搭配總統大選行程辦的，因為沒在總統大選時辦理，公投絕對不會過的，因為要1/2比例投，要過1000萬贊成才過，總統選舉才會有八成投票，公投法最重要目的是讓期都不通過，但程序設計是可影響實質結果的

12.     1997年後總統任命行政院長需立院同意，但後來刪掉了，後來總統依憲法提名監察委員；考試委員；大法官，總統最大可去國家安全會議，決定國家安全大政方針，國家安全會議下面有個機關叫國安局，軍事外交兩岸，總統主持國安會議決定，經濟議題算不算國家安全，sars伊波拉也會威脅國家，所以國家安全不只這些領域，台灣的經濟產業，高科技專業技術可否到中國投資，那邊只出得起錢都不管，這些都是產業經濟的一環，有人會認為這跟國安有關，人口政策也是一環，2000年行政院重要部會首長總統決定，行政院長空間小，連行政院政務副首長也有人選，人事任命不太授權

13.     台灣總統透過正式和非正式館島取得權力，憲法第四章沒啥修改，修改後更有權，任何時間點皆可發布緊急會議

14.     總統可被動解散立法院，立法院正式通過不信任案且通過，總統可直接換行政院長，諮詢立法院後宣告解散立法院，那就會休會，重新選上的舊重新算四年，總統在戒嚴和緊急命令時不可解散立院，

15.     台灣行政和立法權，在增修條文把57條停止適用，憲法沒強制總統應進行總統報告，但行政院就一定要，二和三項就有點改變了，覆議案一定要在送達十天內，移請立院覆議，十五天內做決議，假設十五天內沒動作，那原決議失效，等於沒有修，若覆議結果為維持原案，就得通過，原憲法說要遲職，增修取消，且只有法律、預算、條約案可以

16.     不信任案很像法國制度設計，議會內閣制的精神，1/2贊同行政院長就得辭職，且可同時請總統解散立院，若沒通過，不可在一年內提不信任案，總統和行政院長就像董事和執行長的關係